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楊保軍:體制變革,規劃學科穩進

http://www.8b7j.com 2019-05-07 來源:人類居住 作者: 發表評論(0)

  1 全新自資部,歷史新起點

  現在在體制機構上,行政層面實現了統一的自然資源管理和用途管制,也明確了自然資源部的一個主要責任。同時,經過前一段時間的討論,應該說在理念上實現了生態文明建設和高質量發展的辯證統一,生態文明建設和高質量發展,相互促進、相互支持,這二者其實是一個辯證統一的關系。未來有可能在法律上要實現由“多龍”共治走向全面整合,這個針對的是空間資源,現在各種法律可能還需要有一個整合的過程。從事權上,結束了“多規”在各個部門的分治歷程。因為現在空間規劃類型和層次特別多,這一次的改革實際上也有一個意圖,就是在空間規劃的管理事權上希望能夠統一起來(圖1)。換句話說,自然資源部是一個新的部門,如果還是按照原來國土部門的慣性思維來思考問題、解決問題的話,可能難當重任。

楊保軍:體制變革,學科穩進

圖1 原發改、國土和城鄉規劃三個部門的主要空間規劃

  2 規劃整合期,面臨新挑戰

  規劃的整合期面臨著一些新的挑戰。首先,探索中國特色的空間規劃的體制,要處理好三大關系。

  一是處理好保護與發展的關系。要兼顧綜合思維、底線思維和戰略思維,按照“五位一體”總體布局優化國土空間開發格局。這一點特別重要,因為我們所有的經濟、社會、文化活動都離不開空間這個載體,我們的目標是要實現“五位一體”全面發展,如果按過去分治的思路,很可能就看中其中一點而不及其余。中華民族偉大復興一定是要奮斗出來的,美麗中國、美麗城市一定是要建設出來的,靠控制是控不出來的,僅靠控制只能有效實現某一個目標,所以“五位一體”的思維非常關鍵。換句話說要實現偉大復興,對于國土空間來說,保護和發展都很重要,當然從戰略思維上看,要區分問題的重要性和迫切性。當前階段最突出的是生態環境問題,所以保護問題尤為緊迫。

  二是處理好政府和市場的關系。政府的職責主要還是看住底線,資源的保護、基本服務供給還有公共政策制定;而市場的作用不能忽略,在環境底線和資源利用上限之間,這個區間應該要更好地發揮市場機制的作用,在自然資源的保護和合理利用當中發揮它對資源配置的決定性作用,也就是不能一插到底,全部由政府來管控。

  三是處理好中央和地方的關系。中國這么大,可能還是要建立一個層級清晰、分級授權、各有側重、有效傳導的空間規劃體系。

楊保軍:體制變革,學科穩進

圖2 空間規劃體系構成

  第二,強化頂層設計,統籌推進空間規劃的4個體系。空間規劃是市場經濟國家重要的公共政策,是政府保障公共利益、優化空間資源配置、落實用途管治的重要工具。空間規劃是4個系統的有機整體(圖2)。

  (1)構架完備的政策法規體系,加快推進空間規劃立法,在國家層面制定《國土空間規劃和開發保護法》,明確國土空間規劃的法律地位和其對國土空間開發、利用、保護、治理等的基礎性、約束性作用,制定符合主體功能區的相關配套政策,改進國土空間用途管制、用地用海計劃管理等政策措施,健全空間規劃的政策體系。

  (2)構建層次分明的編制審批體系,建立規則明晰、管控有力、產權保護、轉用有序的用途管制制度。在城鎮開發邊界內,實施空間用途和開發強度管控,實行“詳細規劃+用途許可”的管制方式;在城鎮開發邊界外,劃定主導用途分區,實行“約束指標+分區準入”的管制方式,對以國家公園為主體的保護地和海岸帶地區,實行特殊保護。

  (3)構建責權明晰的實施監督體系(圖3)。建設縱向聯動、橫向協同國土空間規劃監測和預警平臺,對我國國土空間規劃體系實施進行監督,形成一套工作機制、一套技術規程,一個信息平臺。

  (4)構建開放協作的技術支撐體系,整合、修訂和完善各類標準。城鄉規劃領域初步統計涉及基礎標準、通用標準、專用標準近200項,其中正在修訂的有60多項,在研在編的有50多項。國家在城鄉規劃、國土規劃、國土資源、林業、海洋、測繪、地信等領域的多項標準亟須統一和整合。

楊保軍:體制變革,學科穩進

圖3 構建責權明晰的實施監督體系

  第三,要突出“五大”特性,彰顯空間規劃的綜合性,既然所有資源統籌到一起,這5個特性就要顯現出來。

  一是戰略性,以空間為載體,綜合考慮經濟、社會、文化、生態發展戰略問題;

  二是基礎性,守住底線,統一所有國土空間布局與用途管制;

  三是操作性,目標、問題、對策、實施等路徑清晰可行;

  四是科學性,尊重發展規律,“規劃科學是最大的效益”;

  五是權威性,規劃是必須遵守的法律,“規劃折騰是最大的忌諱”(圖4)。

楊保軍:體制變革,學科穩進

圖4 空間規劃的綜合性

  第四,要取長補短,體現空間規劃的創新性。目前這些編制單位、研究機構都在積極溝通,相互學習,未來的工作既然是全新的東西,要吸收各家之長,使空間規劃打破部門的藩籬,實現涅槃重生;如果抱著我們原來的教條不變、不開放,可能難以實現新時期的要求。

  3 行業新時代,學科新征程

  我們的行業進入了一個新時代,我們的學科也要踏上一個新征程。

  第一,要探索規律:究天人之際,通古今之變。這是吳良鏞先生給我們院題詞時引用了司馬遷的一句話,我覺得學科學術探究的是各方面的規律,行政管理雖然有變化,但城鄉規劃作為一門學科,它探索人居環境、格物致知的屬性并沒有變化,所以對學術的研究規律我們依然是要遵循的。我們應該總結中國城鄉規劃的理論、范式和對世界人居環境方面的貢獻,這個工作依然有意義。

  第二,要突出優勢,保持鮮明特色,實現歷史傳承。我國在這個領域有很多高校,以清華、同濟為代表的是有建筑背景的老八校,也有一些基于人文地理背景的學校,還有以人大為代表,基于公共管理背景的學校,他們都為城鄉規劃的研究實踐提供了人才、提供了支撐,有非常鮮明的優勢。國外也有一些類似的院校,像哈佛一直是以設計為特色的教育,哥倫比亞大學和加利福尼亞大學洛杉磯分校(UCLA)是以行政、經濟為特色,這種鮮明的特色也是難能可貴的,應該得到傳承和弘揚。

  第三,要包容并蓄,集百家之長,成一家之言。開放的學術和有效的集成非常重要,希望新成立的自然資源部能夠有這種胸懷,能夠吸納各方的意見。

  最后就是與時俱進,要關注焦點問題,引領學科的發展壯大。學科的發展有自己的研究規律,也有國家、這社會對學科的需求。我們處在一個大變革時期,處在要建設美麗中國、開創美好生活,建設一個讓老百姓更滿意的城鄉人居環境的時期,這個時候恰恰是有用武之地的。

  現在要解決的問題是多面性的,越來越復雜,光靠一個人、一個機構或者一個學校是很難去面對的,難以解決所有問題,所以要博采眾長、攻堅克難。解決復雜問題需要多學科和多個機構的協同合作,一個單位包打天下是很難的。

  (作者為中國城市規劃設計研究院院長)

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編輯:崔京榮
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